Заключение на Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004г. № 166-ФЗ

Министру экономического развития
Российской Федерации
А.В.Улюкаеву
Министру сельского хозяйства
Российской Федерации
А.Н. Ткачеву

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (далее по тексту – разработчик) на сайте «Федеральный портал проектов нормативных правовых актов» был опубликован для обсуждения проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее по тексту – законопроект), а также пояснительная записка и перечень нормативных правовых актов к нему. 

Разработчиком предлагается внести около сотни поправок в 24 статьи из существующих 57 статей в действующей Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». При этом с тем, что бы предлагаемые поправки могли применяться на практике, разработчик считает необходимым принять дополнительно 27 нормативных правовых актов и 7 признать утратившими силу. Осуществление таких масштабных изменений, так же как и введение в силу предлагаемых законодательных поправок, по заключению разработчика, «…не приведет к расширению объема полномочий и (или) компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления…» и не потребует «…дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов…». Рассмотрение и анализ данных законодательных инициатив Министерства сельского хозяйства позволяет сделать следующие основные выводы:

1.Разработчик предлагает столь значительные поправки в действующий закон о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов в целях, как указано им в пояснительной записке, «…установления соответствующих обязательств и принципов, направленных на достижение приоритетных целей развития рыбохозяйственной отрасли, и совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования…». Между тем в пояснительной записке, изложенной на 17 страницах, отсутствуют какое либо перечисление «приоритетных целей», фактов и расчетов не выполнения обязательств пользователями по существующему законодательству. Не приведено и экономическое обоснование, целесообразности предлагаемых поправок. Более того на страницах 11 – 12 пояснительной записки разработчик приводит положительные статистические данные о работе отрасли в рамках действующего Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Так, разработчик подчеркивает, что вылов «…водных биоресурсов за период с 2004 года по 2014 год … увеличился на 46,3% (на 1 341,1 тыс. тонн)…, а за 6 месяцев 2015 года составил 2 226,0 тыс. тонн, … что…на 6,6% выше показателей 2014 года за аналогичный период.». Далее разработчики справедливо отмечают о том, что «..доля убыточных организаций…снизилась почти вдвое: с 52,1% до 26,5%..., сальдированный финансовый результат…в период с 2010 года по 2012 год увеличился с10,3 млрд. рублей до 15 млрд. рублей…при этом за 1 квартал 2015 года он составил 21.1 милд. рублей, что в 2,9 раза превышает соответствующий показатель 2014 года…». Наблюдается и «…ежегодный рост внутреннего потребления рыбы и рыбопродукции на душу населения …достигло по итогам 2014 года 23,3 кг, что выше рекомендованной нормы…». Приводятся и другие положительные тенденции в развитии рыбной отрасли страны в условиях действующего законодательства. Эти данные свидетельствуют, что существующие законодательство позволяет решать те задачи, которые поставлены перед отраслью соответствующими директивными документами Президента и Правительства Российской Федерации. Вполне логично возникает вопрос: «А для чего разрушать ту законодательную базу, которая позволяет эффективно работать рыбакам, да еще и в не простой, в экономическом плане, ситуации в стране?».

2. Тем не менее, разработчик все же предлагает принять пакет законодательных норм, состоящий, как указано им в пояснительной записке, из трех блоков:

Первый касается «…введения единого промыслового пространства для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства…» и дополнительного выделения ежегодно для прибрежного рыболовства на 20% квот на добычу (вылов) больше, чем им выделяется в настоящее время. Эти дополнительные объемы могут быть взяты только за счет уменьшения объемов на эту же величину квот на добычу (вылов) промышленного рыболовства. Мотивируется разработчиком такое абсурдное решение – у одних отнять, другим дать - необходимостью загрузки береговых «рыбоперерабатывающих заводов» (терминология разработчиков; вероятно, имеется в виду рыбоперерабатывающие компании, предприятия и т д.), сырьем «…в живом, свежем охлажденном или замороженном виде…». Но замороженное сырье и так могут поставлять в значительных объемах и поставляют на рыбоперерабатывающие фирмы и предприятия те, кто осуществляет промышленное рыболовство. В действительности проблема не в объемах поставок замороженного сырья для оптимальной загрузки, имеющихся береговых рыбоперерабатывающих мощностей, а в стоимости этого сырья. Большинство рыбоперерабатывающих фирм, предприятий хотели бы приобретать замороженное сырье по более низким ценам, чем могу предложить рыбаки промышленного лова. Решать эту проблему необходимо экономическими инструментариями, а не административным принуждением с использованием законодательных поправок. В этот же блок входят поправки разработчика, обязывающие пользователей, имеющих квоты на прибрежное рыболовства, доставлять и выгружать уловы водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации на их территорию и в порты этих субъектов. Такой подход противоречит Гражданскому Кодексу Российской Федерации. Продукция, включая и сырье из водных биоресурсов, поднятое на борт судна, становится собственностью юридического лица или гражданина и он вправе самостоятельно распоряжаться им в соответствии с гражданским законодательством. К тому же разработчик не приводит, каких либо расчетов по имеющимся реальным рыбоперерабатывающим мощностям в разрезе бассейнов, регионов и их возможностях по приемке сырья и выпуску продукции с добавленной стоимостью. Разработчики не дают ответа и о том, как будет осуществляться на практике ежегодный пересмотр долей на добычу (вылов) водных биоресурсов для пользователей прибрежного и промышленного рыболовства, т.к. повышающий % на добычу (вылов) предусмотрен в законодательных поправках ежегодно. Вероятно, в так называемом, «ручном режиме» и в стенах Росрыболовства? Это возврат к коррупционной системе 90-х годов. Элементы коррупционности заложены и в законодательных поправках по определению перечня «рыбоперерабатывающих заводов», на которые пользователь квот обязан, по замыслу разработчика, поставлять свежее, охлажденное сырье и мороженую рыбопродукцию. Такой подход - это по существу своеобразное «рыболовное крепостное право».

Второй блок касается введения нового порога норм по освоению пользователями выделяемых квот на добычу ( вылов) водных биологических ресурсов с 50% существующих по законодательства, до 70% в течение двух лет подряд, а так же освоению этих объемов не менее 70% судами, принадлежащими пользователю на праве собственности, или используемые им на основании договора финансовой аренды, или на основании договора фрахта. Разработчик не раскрывает механизма принятого им критерия в 70% вместо 50%, и чем его не устраивает последний критерий. В современных рыночных условиях освоение квот добычи (вылова), как правило, во многом определяется спросом рыбопродукции на рынке. Какие бы проценты не устанавливались по выбору сайки – полярной тресочки в Баренцевом, Карском морях, однако ввиду низкого спроса рынка на этот объект, ее установленные объемы не осваиваются. Анализ показывает, что повышение порога изъятия нужно разработчику для того, что бы «запустить» механизм ежегодного изъятия квот у пользователей и выставления их на аукционы. И об этом разработчик прямо говорит в своей пояснительной записке, правда, прикрываясь «заботой» о «…повышении эффективности рыболовства и инвестиционной деятельности в отрасли…путем проведения аукционов, стимулирование модернизации производства, увеличение производства продукции из водных биологических ресурсов» (стр.8). С тем, что бы изъятие, ввиду повышенного процента не освоения квот шло ускоренными темпами предлагается ввести норму, исключающую судебное рассмотрение подобных случаев, что противоречит Гражданскому Кодексу. Однако разработчик не приводит анализа данных о том, по какой цене реализуются «квоты в воде» на аукционах и как эти квоты используются практически теми, кто их приобрел. Известно, что цены на аукционах запредельные и велики, и при освоении приобретенных квот, риски браконьерства с тем, что бы «отбить», как можно быстрее затраченные аукционные средства, велики. Такие данные у разработчика имеются за ряд лет, и их анализ мог бы ответить на вопрос о целесообразности введения вышеупомянутого ускоренного механизма: повысить порог освоения – лишить пользователя квоты – выставление их на аукцион. А кто проводит аукционы? Их проводит опять же Росрыболовство при Минсельхозе.

Третий блок норм затрагивает пересмотр разработчиком всей основы ФЗ от 20 декабря 2004г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», а именно статей 19, 20, 28, 30, 31, 31.1 и другие связанные с ними, и касающихся базового принципа наделения пользователей квотами на добычу (вылов) водных биоресурсов на долгосрочный период. Последний получил в СМИ и среди рыбаков, рыбопромышленников, управленцев наименование «исторический принцип». Предлагается увеличить срок закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов за пользователями с 10 лет по существующему законодательству до 25 лет по законопроекту. Такой подход разработчик обосновывает сроками окупаемости вновь построенных судов при работе их на массовых промысловых объектах – минтае, путассу, мойве, сельди, скумбрии. И это вполне оправдано. Введение увеличенного срока закрепления долей квот добычи ( вылова) водных биоресурсов действительно будет способствовать обновлению рыбодобывающего флота. Однако разработчик увязывает такое увеличение закрепление долей квот с целым рядом обязательств пользователей и предлагает изменить все систему распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов. Им предлагается ввести «…три способа распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов…», взамен существующего одного. Более того разработчиком вводится такое направление квот как «…в целях государственной поддержке…» тем, кто построил или кому принадлежат «…новые суда рыбопромыслового флота, построенные на территории Российской Федерации…». Другими словами это так называемые « квоты под киль». Данный вопрос неоднократно рассматривался в федеральных органах власти, включая и в президентской администрации, на Третьем Всероссийском съезде рыбаков и был признан как неконструктивный.

Анализ этого «третьего блока» законодательных поправок разработчика показывает, что весь ожидаемый положительный эффект от увеличения срока наделения пользователей долями квотами (вылова) водных биоресурсов до 25 лет сводится на нет теми « обязательствами и обременениями…» (термин разработчика), которые введены в законопроекте. Экспертная оценка применения этих «новаций» на практике приведет, даже при сохранении доли на добычу (вылов) водных биоресурсов у законопослушного пользователя на уровне прошлых лет, то реальная квота уменьшится не менее, чем на 35 - 40%. Так как до 20% объемов квот уйдет в прибрежное рыболовство, еще до 20% в «целях государственной поддержки» и т. д. Подобный подход это легализированный передел водных биологических ресурсов с использованием законодательных поправок. Разработчик предлагает заменить четко сформулированные в правовом отношении статьи, по – существу прямого действия нормы, в применяемом законодательстве на трудно читаемые и запутанные формулировки, которые на практике сложно применимы и которые будут провоцировать конфликтные ситуации. Причем изложение этих «новаций» прописано разработчиком сложным грамматическим и правовым аппаратом.

3. Разработчик впервые вводит в отечественной законодательной практике такие понятия как « внутренние водные объекты», « пресноводные водные объекты», «морские водные объекты», «международные водные объекты» не раскрывая их сущности. Введение этих терминов противоречит соответствующим положениям международного права и в частности Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, другим многосторонними конвенциями, которые Россия подписала и ратифицировала. К тому же эти «новшества» противоречат и целому ряду двухсторонних межправительственных соглашений в области рыболовства между Россией и соседними с ней государствами.

4.Вносимые разработчиком законодательные поправки в ФЗ от 20 декабря 2004 г.№166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в своей совокупности полностью меняют концепцию этого закона и в этой связи не могут рассматриваться в качестве поправок.

5.Разработчиком при подготовке законопроекта не принят во внимание целый ряд предложений по данному вопросу, отраженных в Решении Третьего Всероссийского съезда работников рыбного хозяйства.

6.Предлагаемый разработчиком законопроект, в том виде как он представлен на федеральном сайте, не обсуждался в «Рабочей группе по подготовке предложений по развитию рыбохозяйственного комплекса, в том числе по совершенствованию законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», созданной по указанию Правительства Российской Федерации Приказом Минсельхоза от 15 октября 2013 г. № 380.

В разработке этого варианта законопроекта не участвовали отраслевые союзы и ассоциации, что нарушает прямое указание по данному вопросу Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 23 апреля 2014 г. № ДМ-П11-34пр.

В целом, законопроект не решает стоящие перед отраслью проблемы, а также поставленные Президентом Российской Федерации В.В.Путиным задачи по развитию рыбного хозяйства.

С учетом вышеизложенных замечаний в предлагаемой редакции законопроект подлежит отклонению. 

Председатель Координационного совета Северного бассейна,

член рабочей группы по подготовке предложений по развитию
рыбохозяйственного комплекса, в том числе по совершенствованию
законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов,
заслуженный работник рыбного хозяйства России

В.К.Зиланов
12 сентября 2015 года