Открытое письмо по результатам анализа Раздела 3.13 Доклада Федеральной Антимонопольной Службы «О состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год»

Федеральная антимонопольная служба РФ

Открытое письмо по результатам анализа Раздела 3.13 Доклада Федеральной Антимонопольной Службы «О состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год».

14 июля 2018 года Федеральная антимонопольная служба выпустила доклад «О состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год». Он содержит Раздел 3.13 «Рыбохозяйственный комплекс, рыболовство и рыбоводство (товарная аквакультура)».

Вопреки утверждениям зам. руководителя ФАС России Р. Петросяна в публикации с незатейливым названием "Не выловишь и рыбку" в Российской Газете (Федеральный выпуск №7639 от 13.08.2018 г.), доклад готовился в атмосфере полной закрытости от отраслевых объединений и участников отрасли. Не было проведено предварительного рассмотрения Доклада на заседании Экспертного совета по развитию конкуренции в рыбохозяйственном комплексе Российской Федерации, а при рассмотрении проекта доклада на заседании Общественного совета при ФАС России представители рыбохозяйственного комплекса вообще не приглашались. Замечания и предложения РСПП, ВАРПЭ и других общественных объединений отрасли, направленные в ФАС РФ, были просто проигнорированы. Более того, в той же публикации в РГ утверждается, что от отраслевых объединений не было получено никакой обратной связи, что не соответствует действительности, как и многие другие утверждения ФАС о положении дел в рыбодобывающей отрасли (например, утверждение руководителя ФАС И.Ю. Артемьева на заседании Президиума Госсовета РФ в 2015 году о том, что рыбопромышленная отрасль полностью контролируется иностранными юридическими лицами и картелями, чем так и не было представлено ни одного подтверждения).

Представители ФАС игнорируют совещания по обсуждению своих собственных инициатив по изменениям в отрасли на площадке РСПП и в телевизионных программах РБК, куда они неоднократно приглашались. Поскольку ФАС России фактически самоизолировалась от диалога с деловыми кругами отрасли на других площадках, мы вынуждены обратиться с настоящим открытым письмом, и тем самым подтвердить, что обратная связь от представителей отрасли на инициативы ФАС существует.

Раздел 3.13 Доклада содержит в целом очень негативную оценку состояния дел в рыбопромышленной отрасли РФ. По мнению ФАС, в рыбохозяйственном комплексе наблюдается «снижающаяся эффективность производства», «отсутствие устойчивого роста финансовых результатов», «отрасль характеризуется своей закрытостью, в связи с чем наблюдается концентрация рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц».

При этом в докладе не содержится ни одной цифры, ни одной ссылки на какой-либо источник, подтверждающей указанные выводы. Предполагается, что для всех эти выводы должны быть очевидны и надо срочно принимать меры для «исправления» ситуации в рыбодобывающей отрасли. В качестве меры предлагается вводить новые аукционы на права добычи (вылова) водных биоресурсов (ВБР), причём каждые 3-5 лет несмотря на то, что права на вылов ВБР уже были ранее распределены на аукционах и затем закреплены за пользователями согласно действующему законодательству по историческому принципу.

Раздел 3.13 Доклада не содержит никакой логики или хотя бы взаимосвязи между указанными «проблемами», предлагаемыми путями их решения и прогнозируемыми результатами и составлен настолько некомпетентно, что есть смысл остановиться на каждой из «проблем» и попытаться разобраться в ситуации.

Цитата из Доклада ФАС:

Анализ существующего состояния рыбохозяйственного комплекса показал, что основные целевые показатели Стратегии развития (имеется в виду Стратегия развития РКХ 2020) не достигнуты, наибольшая результативность достигнута по показателям, связанным с выловом и импортозамещением. При этом текущее состояние отрасли носит скорее отрицательный характер, потому как сложившаяся модель характеризуется:

-        слабым ростом за счет наращивания вылова при неизменной структуре производства и глубине переработки;

-        снижающейся эффективностью производства;

-        отсутствием устойчивого существенного роста финансовых результатов и другое.

Между тем, Комиссия РСПП по рыбному хозяйству и аквакультуре изучила доклады «Социально-экономическое положение России» и «Финансы России» Росстата и отчет «О поступлении налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации по основным видам экономической деятельности» (№ 1-НОМ) ФНС России и установила следующее. Сальдированный финансовый результат предприятий по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» составил: в 2013 г. – 23 млрд руб., в 2014 г. – 11,1 млрд руб., в 2015 г. – 62,7 млрд руб., в 2016 г. – 83 млрд руб., в 2017 г. – 83,4 млрд руб.

Отраслевая выручка составила: в 2013 г. – 137,9 млрд руб., в 2014 г. – 170,1 млрд руб., в 2015 г. – 269,9 млрд. руб., в 2016 г. – 290,9 млрд руб., в 2017 г. – 310,1 млрд руб. (график 2). Совокупные фискальные поступления предприятий по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» в 2015 г. – 31,7 млрд руб., в 2016 г. – 39,1 млрд руб., в 2017 г. – 42,3 млрд руб.

Рыбохозяйственная отрасль лидирует среди других отраслей промышленности, связанных с добычей и использованием сырьевых ресурсов, по темпам инвестиций в основной капитал, опережая топливно-энергетический комплекс. Объем инвестиций в рыбной отрасли в 2016 году вырос по сравнению с 2008 годом в 3,5 раза. В сфере добычи ископаемых – в 1,9-2,5 раза.

Происходит финансовое оздоровление отрасли, снижение доли «плохих долгов»: просроченной задолженности в общем объеме кредиторской задолженности. Это подтверждает долгосрочные планы бизнеса, долгосрочный горизонт планирования отрасли. По темпам и объемам сокращения доли «плохих долгов» рыбохозяйственный комплекс демонстрирует лучшую динамику по сравнению с другими пищевыми отраслями. За период с 2005 по 2014 год объем просроченной кредиторской задолженности сельскохозяйственных предприятий увеличился в 2,5 раза (с 10,2 млрд рублей до 25,6 млрд. рублей), пищевых перерабатывающих предприятий – в пять раз (с 3,7 млрд рублей до 19,7 млрд. рублей), а в рыбопромышленной отрасли – наоборот сократился в пять раз (с 4,5 млрд рублей до 0,9 млрд рублей).

Рыбопромышленная отрасль вернула статус надежного работодателя. На протяжении последних десяти лет средняя зарплата работников комплекса превышает среднюю по стране, по итогам 2016 года – в 1,5 раза. Размер средней заработной платы в отрасли – более 54 тыс. рублей – делает отрасль конкурентной по сравнению с другими видами деятельности (средняя зарплата здесь выше, чем в сферах государственного управления и обеспечения военной безопасности, транспорта и связи, металлургического производства, обработки древесины и производстве изделий из дерева и др.). Количество работников, занятых в отрасли, превышает 200 тыс. человек. (Источник – Отчет Экспертного института социальных исследований «Рыбохозяйственный комплекс России: от стабилизации к развитию»).

Таким образом, данные, содержащиеся в официальных документах ФНС России и Росстата, полностью опровергают утверждения ФАС о снижающейся эффективности производства и отсутствии существенного роста финансовых результатов в рыбопромышленной отрасли.

Цитата из Доклада ФАС

Применение указанного механизма (аукционов) приведет к появлению новых участников рынка и соответствующему снижению уровня концентрации крупных групп лиц, что, несомненно, приведет к созданию эффективной конкурентной среды, а также будет способствовать снижению цен на рыбную продукцию для конечных потребителей.

По нашему мнению, и по оценке экспертов это приведет к прямо противоположным результатам. Цены на право вылова ВБР при введении аукционов спрогнозировать достаточно сложно. Например, оценка финансовой выгоды для бюджета от продажи на аукционах прав на вылов 50% краба в последнее время претерпела существенные изменения. Идеологи аукционной идеи в анонимном письме президенту России Владимиру ПУТИНУ начали со 150 млрд руб., руководитель Росрыболовства Илья ШЕСТАКОВ озвучивал уже цифру 80 млрд руб. за те же объемы, а в расчетах Федерального агентства по рыболовству, направленных в Правительство РФ, указана цифра в 1 млрд. долларов США, т.е. около 67 млрд руб. Нельзя предполагать такие же высокие удельные цены на аукционах, где распределяется сразу 50% самых рентабельных ВБР, какие были на последних аукционах, где распределялись объемы на порядок меньше. Таким образом, налицо осознание того, что цены на предыдущих аукционах формировались исходя из предположения, что впоследствии эти доли будут перезакрепляться за компаниями по историческому принципу (как это предусмотрено законодательством), и лоты были небольшие. В условиях введения периодических аукционов цены будут в разы ниже, но, тем не менее, речь идет о достаточно серьезных суммах.

Собственных ресурсов на столь масштабные расходы рыбопромышленникам точно не хватит, деньги вложены в производство и не могут быть безболезненно изъяты из оборота. Потому побеждать на аукционах будут те компании, у которых есть доступ к внешним источникам финансирования, и желательно к дешевым источникам. Чем больше компания, чем выше уровень концентрации ресурсов, тем больше шансов получить финансирование и тем дешевле будут обходиться заимствования.

Таким образом, применение механизма аукционов при распределении прав на вылов ВБР приведет не к снижению, а к повышению уровня концентрации крупных групп лиц, то есть к результатам, прямо противоположным тем, которые заявляет ФАС в своем докладе.

Влияние такой «конкуренции» на розничные цены на рыбопродукцию может быть только одним: цены будут расти. Постоянная перепродажа одного и того же биоресурса (даже не самого биоресурса, а права на его вылов) не может привести к снижению цен, поскольку ведет к неконтролируемому росту издержек рыбопромысловых компаний. А увеличение издержек производителя приводит к увеличению цен.

Таким образом, применение механизма аукционов при распределении прав на вылов ВБР приведет не к снижению, а к повышению цен на рыбную продукцию для конечных потребителей, то есть к результатам, прямо противоположным тем, которые заявляет ФАС в своем докладе.

Цитата из Доклада ФАС:

Рыболовная отрасль характеризуется своей закрытостью, в связи с чем наблюдается концентрация рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц.

Относительно закрытыми для новых участников являются все без исключения природоресурсные отрасли, как правило, это стратегические отрасли промышленности. Относительно закрытыми также являются нефтяная, горнорудная, золотодобывающая отрасли. И, по мнению ФАС, это правильно (по крайней мере, ведомство не вносило предложений о продаже каждые 3-5 лет части месторождений). По логике ФАС, закрытой отраслью также является сельское хозяйство, поскольку права на основной актив – сельскохозяйственные земли, не продаются на аукционе «раз в 3-5 лет», а закрепляются либо на праве собственности (т.е. бессрочно), либо на правах долгосрочной аренды, с преимущественным правом для добросовестного арендатора на продление договора аренды на новый срок.

Напрашивается сравнение с широко обсуждаемой сейчас в СМИ идеей помощника Президента РФ Андрея Белоусова об изъятии сверхдоходов у металлургов, горнодобытчиков и химиков. Оказалось, что для них характерно всё то же самое, что ФАС вменяет в вину краболовам и рыбакам: сверхприбыль, закрытость для новых игроков, монопольное право распоряжаться месторождениями, низкая конкуренция (попробуй конкурировать с Норникелем!). Но о пересмотре правил распределения ресурсов здесь даже не говорят, все права пользования давно распределены по итогам приватизации, и никому не приходит в голову перераспределить 50% ранее проданных месторождений путём проведения открытых аукционов. Дискуссия ведётся исключительно об уровне налоговой нагрузки. Сейчас, кстати, большинство министерств и ведомств дают отрицательную оценку этим инициативам. На этом фоне предложения ФАС по реформированию рыбохозяйственного комплекса выглядят абсолютно революционными и открывают путь к пересмотру всех имущественных правоотношений в стране. Подходы к изъятию сверхприбыли во всех высокорентабельных ресурсных отраслях РФ должны быть едины – либо всем повышается налоговая нагрузка, либо у всех каждые 3-5 лет забирают часть бизнеса (ресурсов) и продают на аукционах для прихода новых участников и пополнения бюджета!

«Входной барьер» в рыбопромышленной отрасли велик, и это объективная реальность. Но в отрасль и не должны свободно заходить компании, не имеющие ничего, кроме письменного стола, калькулятора и счета в банке. Полезно вспомнить, что аукционы по продаже квот на вылов ВБР в России были проведены в 2001-2003 годах. Результаты этой практики были отражены в докладе президиума Госсовета «О развитии рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации» в октябре 2017 года: «Принцип реализации квот на аукционах привел в 2003-2004 годах к кризису рыбной отрасли. Отраслевая прибыль в 2001 году по сравнению с 2000 годом упала в девять раз – до 807 млн рублей. Дальше убытки только росли: в 2002 году – 5,2 млрд рублей, а в 2003 году – 18 млрд рублей. Кредиторская задолженность увеличилась с 37,7 млрд рублей в 1999 году до 70 млрд рублей в 2004 году, достигнув 82% стоимости произведенной продукции».

Доступ к промыслу не является закрытым. Новые участники могут обеспечить свое присутствие на промысле (видимо, в докладе ФАС имелось в виду именно присутствие на промысле, а не на рынке готовой продукции из ВБР) следующими способами:

1. Покупка на аукционах квот на вновь вводимые ресурсы.
2. Покупка действующей компании, наделенной квотами.
3. Покупка на аукционе долей квот, изъятых у недобросовестных пользователей за нарушение правил рыболовства, или выставленных на аукционы по другим причинам, например, банкротство предприятий, предприятие находится под иностранным контролем и т.д.
4. Участие в программе инвестквот.
5. Промысел водных биоресурсов, в отношении которых не устанавливается ОДУ (общедопустимый улов).

История прихода в отрасль такого крупнейшего участника, как Русская Рыбопромышленная Компания, доказывает, что отрасль не является «закрытой». При этом РРПК является, по терминологии ФАС, «новым участником», который, тем не менее, приобрел несколько компаний, владеющих правами на вылов около 300 тыс. тонн минтая и сельди именно в период действия «исторического принципа».

Другой пример отсутствия закрытости в отрасли – АО «Архангельский траловый флот», 100% акций которого до конца 2013 года принадлежали Российской Федерации и были проданы на торгах в порядке приватизации. Участвовать в этих торгах и соответственно приобрести акции могли все желающие. АО «АТФ» одно из крупнейших предприятий отрасли, основным активом которого, на момент приватизации, были доли в общем объеме квот. И именно за право пользования этими долями (которое, по утверждению заместителя руководителя ФАС, "не может являться имущественным правом") и формировалась цена на торгах, а не за долги и старые суда!

Говоря о «концентрация рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц», ФАС не приводит ни одного примера. О концентрации какого рынка какой продукции идет речь, каковы продуктовые границы этого товарного рынка, каковы географические границы этого товарного рынка, как он определен? Каков уровень концентрации на различных товарных рынках продукции из водных биоресурсов?  ФАС делает подобные заявления, основываясь на результатах анализа упоминаемого рынка, проведенного в соответствии с приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 года № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке»? Если не было никакого анализа, то заявления ФАС являются прямой дезинформацией коллег из правительства и других государственных структур, участвующих в принятии важных для отрасли решений, цель которой – подвести идеологическую базу под введение аукционов.

Возможно, ФАС не видит разницы между «рынком рыбопродукции» и «долями квот на право вылова ВБР» или считает, что через регулирование добычи удобнее регулировать товарные рынки рыбопродукции. Район промысла ВБР, в котором распределены права на вылов долей квот ВБР, не является товарным рынком, там нет товарно-денежных отношений, там ничего не продается и ничего не покупается. Там даже нет конкуренции за вылов, поскольку доли квот каждой компании строго определены, и компания не имеет права выловить больше, чем указано в разрешении на промысел. Поэтому новая инициатива ФАС по ограничению долей пользования каждого ВБР внутри каждого района промысла не более 35% для одной группы лиц вызывает недоумение.

Никакой географической связи района промысла и товарного рынка рыбопродукции нет. На рынках рыбопродукции существует реальная конкуренция, поскольку в России нет ни одной добывающей компании или группы компаний, в отношении которых были бы установлены признаки доминирования на том или ином товарном рынке. Если это не так, убедительно просим ФАС предоставить доказательства обратного.

Цитата из Доклада ФАС:

В целях развития конкуренции … введения механизма выделения по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот, который должен будет предоставляться путем проведения аукциона в электронной форме.

Утверждение ФАС выглядит голословным и нелогичным. Каким образом и на каком товарном рынке продажа на аукционах раз в 3-5 лет квот на вылов ВБР будет способствовать развитию конкуренции?

Как известно, инвестиции в рыбопромышленной отрасли окупаются не быстро, сроки варьируются от 7 до 10 лет. Бизнес не будет инвестировать в проекты окупаемостью в 7-10 лет, если каждые 3-5 лет нужно будет идти на аукцион и заново покупать основной производственный актив любой рыбопромышленной компании – квоты, причем по непрогнозируемой цене и без всяких гарантий. А о строительстве новых судов придется вообще забыть. Срок службы судна не менее 25 лет, а срок его окупаемости 10-15 лет. Предложения ФАС фактически исключают долгосрочные инвестиции в рыбопромышленной отрасли.

Отрасль лишится не только стимулов к развитию, но и источников инвестиций. Кредитуя рыбопромышленные компании, банки и оценщики оценивают бизнес исходя из прогнозных показателей рентабельности и денежного потока на срок 7-10 лет. Именно эта оценка играет ведущую роль при принятии банками решения о выдаче рыбакам кредитов, особенно долгосрочных.

Возврат к практике аукционов, особенно с промежутком в 3-5 лет, делает невозможным долгосрочное планирование деятельности компании, поскольку исключает возможность спрогнозировать объем выделяемых компании квот даже на 1-2 года вперед, ведь невозможно предсказать, сколько, каких квот и по какой цене будет перераспределено через аукционы в следующем году (ведь продаваться будет «часть квот»).

В результате произойдет пересмотр условий по текущим долгосрочным кредитам, в том числе и выданных для строительства судов по программе инвестквот. Банки будут закладывать возникающие риски в прогнозные финансовые модели компаний, что потребует создания дополнительных резервов (т.е. увеличивать расходы банков). В случае залога долей/акций рыбопромышленных компаний в качестве обеспечения кредита стоимость такого обеспечения будет снижаться, что потребует предоставления дополнительного обеспечения. В случае отсутствия такового может последовать отказ от дальнейшего финансирования проекта с требованием досрочного возврата всех полученных средств. На практике это будет означать дефолт компаний, реализующих инвестиционные проекты.

И главное – ФАС не обращает никакого внимания на основной закон страны – Конституцию Российской Федерации. Видимо, Федеральная антимонопольная служба не считает нужным согласовывать свои желания по изменению нормативного регулирования в отрасли с правами, которые принадлежат юридическим и физическим лицам, правами, которые будут нарушаться предлагаемыми изменениями.

Права на долю в общем объеме квот закреплены за предприятиями на основании действующего законодательства и «выделение по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот» будет являться умалением прав предприятий. Так при проведении аукционов на право заключения договоров о закреплении части квот на вновь вводимые биоресурсы государством гарантировалось (в отраслевом ФЗ «О рыболовстве...»), что по окончании срока действия договора он будет перезаключен на новый срок неограниченное число раз и без какой-либо дополнительной платы. И аукционная цена формировалась как раз из расчетов предприятий на гарантированное перезаключение этого договора неограниченное число раз.

Конституционный суд при рассмотрении дел не ограничивается признанием и недопустимостью отмены уже возникшего права (что будет иметь место при выделении по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот из ранее распределенного по «историческому принципу»), но указывает на необходимость учета законных ожиданий лица относительно возникновения данного права в будущем (в данном конкретном случае учет законных ожиданий на перезаключение договора о закреплении части квот по окончании его срока неограниченное число раз).

Для начала рекомендуем ФАС ознакомиться с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"».

В целом позиция Конституционного суда по умалению законодателем прав граждан и юридических лиц высказана в целом ряде рассмотренных им дел.

Согласно правовыми позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изменение законодателем ранее установленных прав лиц должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определения от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 1 декабря 2005 года № 521-О и т.д.).

Таким образом, предложения ФАС о «выделении по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот» является антиконституционным, поскольку лишает участников соответствующих правоотношений уверенности в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Лишать прав, приобретенных в законном порядке и на основании действующего законодательства – антиконституционно!

Более того, доля в общем объеме квот является не просто «правом», а конкретно имущественным правом, т.е. разновидностью имущества, принадлежащего юридическим и физическим лицам (ст. 128 ГК РФ). Таким же имуществом, как деньги, вещи и т.д. Желающим более подробно разобраться рекомендуем ознакомиться с Определением Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 г. № 151-О, с судебными актами по арбитражным делам № А42-8053/2008 и № А24-881/2014.

ФАС предлагает ничто иное, как безвозмездное изъятие части имущества, принадлежащего юридическим и физическим лицам. Это начало пересмотра всей системы имущественных правоотношений в стране. Это вступление на очень скользкий путь, который приводит к тому, чтобы, как у Булгакова: «Взять всё, да и поделить…».

Согласно п. 3. ст. 35 Конституции РФ, «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Таким образом, очевидно, что ни одно из предложений ФАС, сформулированных в Разделе 3.13 Доклада, не ведет к достижению декларируемых в этом же докладе целей: развитию конкуренции, снижению розничных цен на рыбопродукцию, увеличению инвестиций в отрасли. Более того, реализация всех предложений приведет к прямо противоположным результатам, да еще и с нарушением основного закона – Конституции РФ. Мы предполагаем, что это всего лишь некомпетентность отдельных исполнителей, а не сознательная позиция уважаемого нами государственного органа.

Приглашаем ФАС к открытой дискуссии с рыбопромышленным сообществом по затронутым в настоящем письме темам – несомненно, очень важным для отрасли в частности и для страны в целом.